Els programes de la UE, una oportunitat per a l’aprenentatge de polítiques públiques

AUTORS: Rafael García Matíes, president i Francesco Filippi, director de Projectes i Qualitat de la Fundació MUSOL

Competències i polítiques públiques

Els governs locals són titulars o disposen de competències pròpies, exclusives, compartides, delegades, diferents de les anteriors i fins i tot m’atreviria a assenyalar ací que exerceixen a vegades «competències nullius en el seu exercici», per a cobrir aquelles necessitats immediates que es precisen pels veïns, com ha ocorregut en algunes actuacions durant la pandèmia, on els municipis han adoptat resolucions sobre assumptes en els quals com a poc no era gens clara la seua competència, perquè tot i ser necessari resoldre’ls cap altre actor públic no ho havia fet. No m’estendré sobre això últim perquè no és objecte d’aquest document.

Les competències i el seu exercici es justifiquen tant en l’ordenament jurídic, com en la necessitat de realitzar accions i resoldre assumptes que afecten o es refereixen a l’interés general. Es tracta de generar accions que modifiquen una situació prèvia per a aconseguir un resultat coherent amb els objectius d’interés general perseguits. Les competències són per tant instrumentals, la seua funció és resoldre problemes i satisfer necessitats dels ciutadans.

Quan per un ens públic en el marc de les seues competències s’estableix una estructura, una estratègia i es dota de personal i recursos per a això, estem en presència d’una política pública. En cada ens en general hi haurà més d’una política pública, sense perjudici que totes elles han d’estar interconnectades com ens ensenya l’Agenda 2030 per al Desenvolupament Sostenible.

Cal no confondre polítiques públiques amb competències, cada política pública ha d’abordar d’una manera global tots els aspectes que condueixen a la finalitat o objectius perseguits des de totes les seues dimensions, per a això serà necessari en la majoria dels casos de l’exercici de diverses competències.

Com dissenyar una política pública

Dissenyar una política pública eficaç no és tasca fàcil, ja que com s’ha dit no n’hi ha prou amb ser titular de les competències, sinó que es requereix partir del coneixement real i actual del problema a resoldre, a més de comptar amb la participació dels ciutadans, funcionaris etc.

En síntesi, dissenyar una política pública suposa identificar mitjançant un procediment objectiu les necessitats o el problema a resoldre, el seu volum, causes que l’originen, formular possibles solucions, quantificar-les, així com valorar els recursos i mitjans disponibles per a finalment proposar un pla d’acció, en el qual s’establisquen actuacions, resultats, objectius, temps, indicadors del seu compliment, suposats per a la seua revisió, etc.

El disseny d’una política pública, pot efectuar-se igualment mitjançant l’Enfocament del Marc Lògic, per a la planificació, execució i avaluació de les polítiques o qualsevol altra tècnica, però que, si es vol ser rigorós, tal com s’ha assenyalat exigeix dedicar esforços i recursos importants per a això, dels quals no sempre es disposa en els ens locals, singularment els de menor població que són la gran majoria al nostre país.

La feblesa de la cultura de la planificació i l’avaluació

No està molt arrelada en els ens locals, sobretot en els de menor grandària la planificació i l’avaluació de les polítiques públiques,  la qual cosa no significa que no existisquen instruments que planifiquen l’activitat municipal, tant interns com externs, com ara :

El pressupost anual, a través del qual es marquen les prioritats i actuacions per a l’anualitat de la seua vigència.

El programa electoral del partit governant, que, si bé no és un document públic en sentit estricte, sol orientar les polítiques.

La planificació urbanística que preveu el disseny de la ciutat durant la seua vigència.

El Pla estratègic de subvencions, previst en la Llei General de Subvencions.

Hi ha a més planificacions d’altres administracions que també venen a condicionar i a regir en certa manera la planificació de cada ens local com serien els plans provincials d’obres i serveis, els plans culturals, els plans esportius, i altres.

Però al costat de tots aquests instruments es necessita el disseny de concretes polítiques públiques sectorials en cada ens local que, com s’ha assenyalat, donada la dispersió municipal exigiria de quantiosos recursos, quan és possible replicar les polítiques de les unes a les altres institucions adaptant-les a cada realitat.

L’aprenentatge de polítiques públiques

L’aprenentatge de polítiques és l’augment de la comprensió que es produeix quan els responsables de la formulació de polítiques comparen un conjunt de problemes de política amb uns altres dins dels seus àmbits o en altres jurisdiccions.

L’aprenentatge de polítiques públiques, en síntesis, fa referència a la necessitat de revisar les polítiques públiques tant per a la seua formulació com per a introduir les millores necessàries de les polítiques en execució, aprenent contínuament. Aquesta revisió ha de ser permanent aplicant la màxima d’aprendre fent.

L’aprenentatge pot fer-se partint de coneixements interns i externs i també a partir d’activitats acadèmiques.

Pel que ací respecta referit als ens locals, em sembla molt interessant referir-me a l’aprenentatge de polítiques públiques a través de l’aprenentatge extern, singularment en l’àmbit municipal, a l’aprenentatge de polítiques públiques mitjançant l’intercanvi de coneixements amb altres ens locals, perquè tant les noves tecnologies com la globalització ho fan ara molt accessible.

En l’aprenentatge de polítiques públiques el paper dels funcionaris i altre personal és essencial.

L’aprenentatge a través de l’intercanvi és especialment adequat per a Espanya donada la reduïda grandària de la major part dels ens locals. L’aprenentatge mitjançant l’intercanvi ha sigut i és bastant freqüent a través dels Funcionaris d’Administració Local amb Habilitació de Caràcter Nacional (FHN), si bé en els seus aspectes més administratius i que no comprendria els aspectes més materials de les polítiques públiques. L’aprenentatge de polítiques inclou la materialitat d’aquestes, des de la identificació de les necessitats i les seues magnituds fins a l’establiment dels procediments i assoliment dels recursos per a portar-les a la pràctica.

Precisament per l’experiència en aquests intercanvis i aprenentatges, els FHN són el personal millor posicionat per a liderar l’aprenentatge de polítiques més enllà dels aspectes burocràtics, singularment en els petits i mitjans municipis, on poden constituir-se en l’instrument que elabore i sistematitze les iniciatives polítiques formulades pels governs, secundant i elaborant els seus continguts, alhora que generant els processos i liderant i facilitant l’accés als fons europeus i altres instruments d’intercanvi de polítiques. Això és important si no es vol ser relegat a funcions merament instrumentals i que aquestes funcions principals i que es preveu que constituïsquen el futur immediat de l’acció pública, siguen apropiades per uns altres.

Comunitats autònomes, diputacions provincials, la Federació Espanyola de Municipis i Províncies, algunes federacions regionals de municipis i províncies i també algunes mancomunitats i consorcis han exercit una certa labor d’aprenentatge i difusió de polítiques i continuen fent-ho, tant divulgant experiències d’èxit en el seu entorn com facilitant altres aprenentatges, en moltes ocasions mitjançant el suport material per a formular-les.

Els programes de la Unió Europea (UE) com a oportunitat per a l’aprenentatge de polítiques com a instrument per a abordar la realitat canviant. La iniciativa «Pont a Europa» de la Federació Valenciana de Municipis i Províncies

La rapidesa i complexitat en què es produeixen actualment els canvis és tan elevada que es requereix disposar de respostes a la mateixa velocitat, la qual cosa implica la necessitat de l’aprenentatge de polítiques per a adaptar el que es fa o per a implementar noves polítiques públiques, fer-ho individualment des dels diferents ens locals només és possible per a grans municipis que compten amb molts recursos, fins i tot en aquests casos l’intercanvi d’experiències és molt valuós.

L’accés als fons dels diferents programes de la UE, té un indubtable valor per a l’obtenció de recursos, encara que potser el seu valor més important és precisament aqueix, el de l’aprenentatge de polítiques.

En quasi tots els programes la UE es propícia d’una banda la formació de consorcis en les quals diverses entitats de diferents territoris dins de la UE, s’agrupen per a abordar una qüestió o un tema que forma part d’una política pública, per a la qual elaboren una proposta que per si sola ja és un aprenentatge. Una vegada seleccionada, en la seua execució hi ha un important intercanvi i, en general al final el resultat obtingut és objecte de divulgació o disseminació entre altres actors d’altres països. Així és possible conéixer i participar en polítiques públiques d’altres països que podem incorporar a la nostra realitat.

Aquests aprenentatges seran molt necessaris i enriquidors ja, perquè està prevista l’obertura de grans convocatòries a la UE per a la recuperació econòmica («Next generation»), el Green Deal i molts altres.

Amb tota probabilitat, els fons europeus dels diferents programes que conformaran el marc financer pluriennal 2021-2027 i el pla de recuperació «Next generation» continuaran fomentant l’aprenentatge en polítiques a tots els nivells, inclòs el nivell local. Davant els grans reptes comuns, els ens locals europeus continuaran tenint oportunitats d’aprenentatge d’altres ens homòlegs europeus, contribuint a polítiques públiques més eficaces i desplegables de forma més eficient. Ja en els septennis anteriors, el «policy learning» ha estat al centre de molts programes comunitaris.

Entre altres, els programes de cooperació territorial Interreg han posat èmfasi justament en la millora de les polítiques públiques territorials a través de l’intercanvi entre ens locals i regionals i de la capitalització dels productes de les nombroses iniciatives europees. Moltes innovacions promogudes amb fons europeus són susceptibles de ser incorporades en polítiques públiques per a millorar el seu disseny i execució. El programa Interreg MED 2014-2020 ha apostat precisament per un procés gradual d’estudi de solucions innovadores per a reptes comuns als països europeus mediterranis i posterior testatge en casos pilots reals per a controlar l’eficàcia de les mesures proposades; procés que culminava amb la transferència de les solucions més innovadores a altres territoris i a la seua incorporació a les polítiques públiques. Aquests reptes comuns tenien a veure amb el foment de la renovables i de l’eficiència energètica; l’impuls al turisme sostenible i altres. El programa Interreg Europe, l’abast geogràfic del qual és major i cobreix tota la UE, ha funcionat de manera semblant, amb un èmfasi encara major a propiciar impactes positius en termes de millora de les polítiques públiques. Inclusivament altres programes, l’origen dels quals semblava més vinculat a una resposta directa i immediata a problemàtiques urgents, tal com el Fons d’Asil, Migració i Integració (FAMI), ha optat per fomentar de manera complementària a fomentar l’intercanvi entre ens locals per a millorar les polítiques d’integració a llarg termini.

En aquest sentit em sembla interessant efectuar una referència i saludar a la recent iniciativa de la Federació Valenciana de Municipis i Províncies que sens dubte es constitueix com a un bon instrument d’aprenentatge d’una política pública, és el denominat PONT A EUROPA que es proposa com la resposta a una demanda municipal i social insistent: més que mai, Europa és una oportunitat per a obtindre finançament per a un creixement verd, digital i inclusiu dels nostres pobles, ciutats i comarques.

El projecte es configura com un servei d’orientació als municipis en projectes de la UE, i ha iniciat contactes directes per a conéixer les necessitats, preferències, estructures de què es disposa en cada cas i està propiciant la constitució d’una xarxa de tècnics que treballen en projectes europeus en cada municipi o ens local, a fi que una vegada creada en aquesta es puguen intercanviar experiències.

Igualment, el projecte, ha començat a recopilar a través de les diferents comarques les fortaleses i febleses dels municipis propiciant l’intercanvi entre ells.

Iniciatives com la de l’FVMP, poden contribuir a més al fet que els ens locals espanyols assumisquen el rol que els pertany a Europa més enllà de la mera obtenció de recursos. També hi ha al nostre país iniciatives i polítiques que mereixen ser apreses en altres territoris.