Los programas de la UE, una oportunidad para el aprendizaje de políticas públicas

AUTORES: Rafael García Matíes, Presidente y Francesco Filippi Director de Proyectos y Calidad de la Fundación Musol

Competencias y políticas públicas

Los gobiernos locales son titulares o disponen de competencias propias, exclusivas, compartidas, delegadas, diferentes de las anteriores e incluso me atrevería a señalar aquí que ejercen en ocasiones “competencias nullius en su ejercicio”, para cubrir aquellas necesidades inmediatas que se precisan por los vecinos, como ha ocurrido en algunas actuaciones durante la pandemia, donde los municipios han adoptado resoluciones sobre asuntos en los que cuanto menos no estaba nada clara su competencia, porque siendo necesario resolverlos ningún otro actor público lo había hecho.  No me extenderé sobre esto último porque no es objeto de este documento.

Las competencias y su ejercicio se justifican tanto en el ordenamiento jurídico, como en la necesidad de realizar acciones y resolver asuntos que afectan o se refieren al interés general. Se trata de generar acciones que modifiquen una situación previa para lograr un resultado coherente con los objetivos de interés general perseguidos.  Las competencias son por tanto instrumentales, su función es resolver problemas y satisfacer necesidades de los ciudadanos.

Cuando por un ente público en el marco de sus competencias se establece una estructura, una estrategia y se dota de personal y recursos para ello, estamos en presencia de una política pública. En cada ente en general habrá más de una política pública, sin perjuicio de que todas ellas deben estar interconectadas como nos enseña la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

No hay que confundir políticas públicas con competencias, cada política pública debe abordar de un modo global todos los aspectos que conducen a la finalidad u objetivos perseguidos desde todas sus dimensiones, para lo cual será `preciso en la mayoría de los casos del ejercicio de varias competencias.

Como diseñar una política pública.

Diseñar una política pública eficaz no es tarea fácil, ya que como se ha dicho no basta con ser titular de las competencias, sino que se precisa partir del conocimiento real y actual del problema a resolver, además de contar con la participación de los ciudadanos, funcionarios etc.

En síntesis, diseñar una política pública supone identificar mediante un procedimiento objetivo las necesidades o el problema a resolver, su volumen, causas que lo originan, formular posibles soluciones, cuantificarlas, así como valorar los recursos y medios disponibles para finalmente proponer un plan de acción, en el que se establezcan actuaciones, resultados, objetivos, tiempos, indicadores de su cumplimiento, supuestos para su revisión, etc.

El diseño de una política pública, puede efectuarse igualmente mediante el Enfoque del Marco Lógico, para la planificación, ejecución y evaluación de las políticas o cualquier otra técnica, pero que, si se quiere ser riguroso, tal y como se ha señalado exige dedicar esfuerzos y recursos importantes para ello de los que no siempre se dispone en los entes locales, singularmente los de menor población que son la gran mayoría en nuestro país.

La debilidad de la cultura de la planificación y la evaluación

No está muy arraigada en los entes locales, sobre todo en los de menor tamaño la planificación y la evaluación de las políticas públicas,  lo cual no significa que no existan instrumentos que planifican la actividad municipal, tanto internos como externos, tales como:

El presupuesto anual, a través del cual se marcan las prioridades y actuaciones para la anualidad de su vigencia.

El programa electoral del partido gobernante, que, si bien no es un documento público en sentido estricto, suele orientar las políticas.

La planificación urbanística que prevé el diseño de la ciudad durante su vigencia.

El Plan estratégico de subvenciones, previsto en la Ley General de Subvenciones.

Hay además planificaciones de otras administraciones que también vienen a condicionar y a regir en cierto modo la planificación de cada ente local como serían los planes provinciales de obras y servicios, los planes culturales, los planes deportivos, y otros.

Pero junto a todos estos instrumentos se precisa, el diseño de concretas políticas públicas sectoriales en cada ente local que, como se ha señalado dada la dispersión municipal exigiría de cuantiosos recursos, cuando es posible replicar las políticas de unas a otras instituciones adaptándolas a cada realidad.

El aprendizaje de políticas públicas

El aprendizaje de políticas es el aumento de la comprensión que se produce cuando los responsables de la formulación de políticas comparan un conjunto de problemas de política con otros dentro de sus ámbitos o en otras jurisdicciones.

El aprendizaje de políticas públicas, en síntesis, hace referencia a la necesidad de revisar las políticas públicas tanto para su formulación como para introducir las mejoras necesarias de las políticas en ejecución, aprendiendo continuamente. Esta revisión ha de ser permanente aplicando la máxima de aprender haciendo.

El aprendizaje puede hacerse partiendo de conocimientos internos y externos y también a partir de actividades académicas.

Por lo que aquí respecta referido a los entes locales, me parece muy interesante referirme al aprendizaje de políticas públicas a través del aprendizaje externo, singularmente en lo municipal, al aprendizaje de políticas públicas mediante el intercambio de conocimientos con otros entes locales, para lo que tanto las nuevas tecnologías como la globalización lo hacen ahora muy accesible.

En el aprendizaje de políticas públicas el papel de los funcionarios y demás personal es esencial.

El aprendizaje a través del intercambio es especialmente adecuado para España dado el reducido tamaño de la mayor parte de los entes locales. El aprendizaje mediante el intercambio ha sido y es bastante frecuente a través de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional (FHN), si bien en sus aspectos más administrativos y que no comprendería los aspectos más materiales de las políticas públicas.  El aprendizaje de políticas incluye la materialidad de las mismas, desde la identificación de las necesidades y sus magnitudes hasta el establecimiento de los procedimientos y logro de los recursos para llevarlas a la práctica.

Precisamente por la experiencia en estos intercambios y aprendizajes, los FHN son el personal mejor posicionado para liderar el aprendizaje de políticas más allá de los aspectos burocráticos, singularmente en los pequeños y medianos municipios, donde pueden constituirse en el instrumento que elabore y sistematice las iniciativas políticas formuladas por los gobiernos, apoyando y elaborando sus contenidos, a la vez que generando los procesos y liderando y facilitando el acceso a los fondos europeos y otros instrumentos de intercambio de políticas. Ello es importante si no se quiere ser relegado a funciones meramente instrumentales y que estas funciones principales y que se prevé que constituyan el futuro inmediato de la acción pública, sean apropiadas por otros. 

Comunidades Autónomas, Diputaciones Provinciales, la Federación Española de Municipios y Provincias, algunas Federaciones Regionales de Municipios y Provincias y también algunas Mancomunidades y Consorcios han ejercido una cierta labor de aprendizaje y difusión de políticas y continúan haciéndolo, tanto divulgando experiencias de éxito en su entorno como facilitando otros aprendizajes, mediante en muchas ocasiones el apoyo material para formularlas.

Los programas de la Unión Europea (UE) como oportunidad para el aprendizaje de políticas como instrumento para abordar la realidad cambiante. La iniciativa “Pont a Europa” de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias.

La rapidez y complejidad en la que se producen actualmente los cambios es tan elevada que se precisa disponer de respuestas a la misma velocidad, lo que implica la necesidad del aprendizaje de políticas para adaptar lo que se hace o para implementar nuevas políticas públicas, hacerlo individualmente desde los distintos entes locales solo es posible para grandes municipios que cuentan con muchos recursos, incluso en estos casos el intercambio de experiencias es muy valioso.

El acceso a los fondos de los distintos programas de la UE, tiene un indudable valor para la obtención de recursos, aunque quizás su valor más importante es precisamente ese, el del aprendizaje de políticas.

En caso todos los programas la UE propicia por una parte la formación de consorcios en las que varias entidades de diferentes territorios dentro de la UE, se agrupan para abordar una cuestión o un tema que forma parte de una política pública, para la cual elaboran una propuesta que por si sola ya es un aprendizaje. Una vez seleccionada, en su ejecución hay un importante intercambio y, en general al final el resultado obtenido es objeto de su divulgación o diseminación entre otros actores de otros países. Así es posible conocer y participar en políticas públicas de otros países que podemos incorporar a nuestra realidad.

Estos aprendizajes van a ser muy necesarios y enriquecedores ya, porque está prevista la apertura de grandes convocatorias en la UE para la recuperación económica (“Next generation”), el Green Deal y otros muchos.

Con toda probabilidad, los fondos europeos de los distintos programas que conformarán el marco financiero plurianual 2021-2027 y el plan de recuperación “Next generation” seguirán fomentando el aprendizaje en políticas a todos los niveles, incluido el nivel local. Ante los grandes retos comunes, los entes locales europeos seguirán teniendo oportunidades de aprendizaje de otros entes homólogos europeos, contribuyendo a políticas públicas más eficaces y desplegables de forma más eficiente. Ya en los septenios anteriores, el “policy learning” ha estado al centro de muchos programas comunitarios.

Entre otros, los programas de cooperación territorial Interreg ha puesto énfasis justamente en la mejora de las políticas públicas territoriales a través del intercambio entre entes locales y regionales y de la capitalización de los productos de las numerosas iniciativas europeas. Muchas innovaciones promovidas con fondos europeos son susceptibles de ser incorporadas en políticas públicas para mejorar su diseño y ejecución.  El programa Interreg MED 2014-2020 ha apostado precisamente por un proceso paulatino de estudio de soluciones innovadoras para retos comunes a los países europeos mediterráneos y posterior testeo en casos pilotos reales para controlar la eficacia de las medidas propuestas; proceso que culminaba con la transferencia de las soluciones más innovadoras a otros territorios y a su incorporación a las políticas públicas. Dichos retos comunes tenían que ver con el fomento de la renovables y de la eficiencia energética; el impulso al turismo sostenible y otros. El programa Interreg Europe, cuyo alcance geográfico es mayor y cubre toda la UE, ha funcionado de forma parecida, con un énfasis aún mayor en propiciar impactos positivos en términos de mejora de las políticas públicas. Inclusive otros programas, cuyo origen parecía más vinculado a una respuesta directa e inmediata a problemáticas urgentes, tal y como el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), ha optado por fomentar de forma complementaria en fomentar el intercambio entre entes locales para mejorar las políticas de integración a largo plazo.

En este sentido me parece interesante efectuar una referencia y saludar a la reciente iniciativa de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias que sin duda se constituye como un buen instrumento de aprendizaje de una política pública, es el denominado PONT A EUROPA que se propone como la respuesta a una demanda municipal y social insistente: más que nunca, Europa es una oportunidad para obtener financiación para un crecimiento verde, digital e inclusivo de nuestros pueblos, ciudades y comarcas.

El proyecto se configura como un servicio de orientación a los municipios en proyectos de la UE, y ha iniciado contactos directos para conocer las necesidades, preferencias, estructuras de que se dispone en cada caso y está propiciando la constitución de una red de técnicos que trabajan en proyectos europeos en cada municipio o ente local, al objeto de que una vez creada en la misma se puedan intercambiar experiencias.

Igualmente, el proyecto, ha comenzado a recopilar a través de las diferentes comarcas las fortalezas y debilidades de los municipios propiciando el intercambio entre ellos.

Iniciativas como las de la FVMP, pueden contribuir además a que los entes locales españoles asuman el rol que les pertenece en Europa más allá de la mera obtención de recursos. También hay en nuestro país iniciativas y políticas que merecen ser aprendidas en otros territorios.